г. Свердловск, большой зал Горисполкома
9 апреля 1990 года Верховным Советом СССР был принят Закон СССР № 1417-I «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», вступавший в действие большей частью с момента его опубликования. Концепция и текст закона разрабатывались в Подкомитете по методологии и практике работы Советов Комитета по работе Советов и местному самоуправлению Верховного Совета СССР. Как народный депутат СССР и один из разработчиков этого закона он выступил перед депутатами Свердловского городского Совета с разъяснением особенностей депутатской деятельности, роли и задач горсовета в связи с выходом этого непростого закона. Ниже текст стенограммы его выступления.
Мы планировали встречу депутатской вертикали, имея в виду, что у меня в Свердловске два района — Ленинский и Октябрьский и оба они сегодня в настороженной форме готовятся к первой сессии, не имея кворума. Мы планировали продумать, каким образом районные сессии могут состояться с учётом того, что существуют уже депутаты города, области, России и Союза, имеющие немалый опыт. Ну и самое главное — появился Закон «О местном самоуправлении», позволяющий уже юридически точно строить программу деятельности Советов и формировать перспективу. Одних поздравляю, перед другими извиняюсь… А сейчас о том, как было бы правильнее использовать это вечернее, почти ночное время, чтобы получился хороший рабочий семинар.
У нас с вами два пути. Первый — это заинтересованные и пристрастные ваши вопросы ко мне как к одному из разработчиков закона, принятого 9 апреля в Верховном Совете СССР, в этом смысле я несу ответственность за то, что в нём удалось и что не удалось. Буквально так: многие что-то об этом думали, читали — и прямо с вопросов какой-то коллективный поиск ответов. Есть второй путь. Учитывая, что время требует динамичного общения, в течение 15–20 минут я выделил бы какие-то принципиальные итоговые моменты закона, а затем мы могли бы начать диалог. Как удобнее, как правильнее?
Прежде чем говорить о законе, я хочу сформулировать три принципиальных тезиса, связанные с предназначением Советов и депутатской деятельности в принципе. Эти представления рождены не сегодня, но, по крайней мере, наша областная сессия меня ещё более убедила, что сейчас, скажем, моя роль заключается в том, чтобы заставить депутатский корпус области задуматься, насколько правильны определения, которые я сейчас дам.
Первое, мы с вами — то счастливое поколение депутатов, которое призвано сформировать принципиально новые Советы. Такого ещё в нашей стране не было, в истории государства тоже.
В чём новизна? Сколько я ни общался даже с профессиональными юристами, чаще всего эта новизна уходит куда-то за скобки сознания. Смысл следующий. У самой многострадальной второй статьи Конституции, утверждающей, что у нас в стране «власть принадлежит народу, которую он осуществляет через свои государственные органы — Советы…», есть очень принципиальное дальнейшее продолжение: «…составляющие политическую основу Союза Советских Социалистических Республик». Сегодня то время, когда это чаще всего пропускаемое определение сути и назначения Советов должно стать определяющим. Предложена формула — Советы сегодня призваны осуществлять государственно-политическое руководство территорией. То, что вчера было санкционировано нашей трагической историей со стороны партийной монополии, сегодня должно состояться внутри реальной власти, подкреплённой мандатами избранников народа.
В чём принципиальность этого тезиса? Да в том, чтобы прежде чем погружаться во всю бездну хозяйственных и жизненных проблем и пытаться увидеть, в каких программах практической деятельности они решаемы, депутатский корпус и Совет в целом обязаны, я на этом настаиваю, осознать себя государственно-политическим органом. Если этого не произойдёт, то мы рискуем с вами перепутать сферу деятельности. Кредо моё состоит в следующем. Депутаты не строят дома, не пашут, не латают канализацию и не возводят дворцы. Они создают специфический и совершенно своеобразный продукт — те решения и постановления, содержанием которых мы либо создаём здоровую, нормальную систему власти и управления, через которую будем эти проблемы решать, либо не создаём таковую.
Значит, если сегодня, в условиях реальной многопартийности и неизбежного, я бы сказал, самоограничения партийных органов, Советы осуществляют государственно-политическое руководство, то давайте задумаемся: как оно в принципе возможно сейчас и в чём оно должно прежде всего проявиться?
Если мы приняли этот тезис, а я готов обсуждать его, после того как мои 20 минут истекут, давайте тогда задумаемся: что же такое депутатская деятельность? Предварительно я это очень резко определю: у нас не было в стране собственно депутатской деятельности, и мы как раз те, кто призван её заложить как деятельность, имеющую свою чёткую цель, деятельность, у которой свои неповторимые, никому не данные средства и у которой должен быть своеобразный, ничем незаменимый результат. В этом плане настаиваю, чтобы каждый из нас с вами увидел себя, независимо от уровня Совета, в котором он сегодня реализует властные полномочия — поселок, район или Верховный Совет СССР, — осознал себя государственно-политическим деятелем и, сохраняя все свои профессиональные знания и умения, принесённые из вчерашней жизни, не перепутал в процессе депутатской деятельности, что он не строитель, а он — государственно-политический деятель со всем своим гражданским багажом, в том числе и профессиональным строительным, что он не директор, а государственно-политический деятель со всем своим багажом кадрового хозяйствования.
Если депутат осознает себя в качестве государственно-политического деятеля, то в чём конкретно состоит его деятельность? Естественно, из этого и складывается концепция и образ Совета. В чём состоит коллективная деятельность всех нас, соорганизованных в Совет того или иного уровня? Прежде всего это проработка и реализация региональной политики. То есть назначение Совета и каждого из нас в отдельности — хорошо и точно диагностировать систему интересов различных социальных, профессиональных групп, проживающих и действующих на территории Совета. А анализируя, оценивая эту систему интересов, уметь прежде всего её согласовывать и тем самым развивать, формировать. Да, есть жилищная проблема, да, чрезвычайная, да, любой ценой надо, так сказать, рыть и строить, но при этом нельзя забывать, что эта проблема связана с различными интересами различных социальных групп на территории. И как бы ни было соблазнительно построить очередной спальный район, сегодня мы себе этого позволить не можем. И решая, казалось бы, утилитарную жилищную проблему, мы вынуждены быть прежде всего политиками, способными эту гамму интересов анализировать, прогнозировать и тем самым ею управлять.
Политическая депутатская деятельность заключается ещё и в том, что Совет, независимо от уровня, должен суметь сформировать государственную политику на территории, социальную политику, экономическую политику. Для меня эти три блока вбирают всю бездну проблем сегодняшнего советского общества, независимо от уровня, на котором они фиксируются.
Что означает «сформировать государственную политику на территории»? Если брать городской Совет, это прежде всего осознать себя органом власти, назначением которого является укрепление самостоятельности и независимости районных Советов, и максимально благоприятствовать развитию их самостоятельной деятельности. Есть сегодня потрясающий соблазн: каждому Совету насочинять себе такие полномочия и компетенцию, когда вроде бы все усматривают себя как Христов-спасителей. Всё наоборот. Чем достойнее и юридически точнее мы сможем организовать полноценную деятельность Советов нижних уровней, тем нужнее мы окажемся в этом своем назначении.
Государственная политика заключается и в том, что Советы призваны сегодня осуществлять реальную политическую деятельность в гражданском обществе. То, что вчера варварски и репрессивно делала КПСС, сегодня должны граждански достойно сделать Советы. Речь идёт о том, что, по крайней мере, Свердловский городской Совет обязан сегодня начать разработку программы действий в условиях реальной многопартийности и, более того, заложить какие-то такие задачи, которые способствовали бы точной правовой реализации многопартийности, а не сдерживать её под девизом: пусть там посидят по подвалам, может быть, ещё год-другой, а нам за это время удастся всё монополизировать. Нет, организовать этот процесс, юридически его обеспечить, по закону его, если угодно, поддержать, сознавая, что сегодня в любом Совете существует реальное многообразие депутатских групп и все они апеллируют к так называемому избирателю. А истина заключается в том, что и избиратель сегодня очень адресен, и успех работы Совета состоит прежде всего в том, чтобы политизироваться внутри себя и не стыдиться этого. В этом, если хотите, одни из первейших и конструктивнейших моментов совместной коллективной работы на конечную продукцию. Я это говорю, имея в виду наш год работы в системе Верховного Совета СССР, через всю ответственность за работу в МДГ, Межрегиональной депутатской группе. Я это говорю после того, как мы провели сессию областного Совета, и я отдаю себе отчёт практически о каждой минуте той деятельности, которую вы, городские депутаты, здесь осуществляете. Вполне возможно, что депутатская работа районного уровня потребует некоторой редакции. Конечно в общих чертах видно, в каком направлении она должна двигаться, но если беречь время, я не буду сейчас об этом говорить, всё равно нам с нашими районщиками ещё придётся встречаться.
Что касается социальной политики, думаю, здесь бы есть очевидные направления, особой новизны я не внесу, могу только подчеркнуть следующее. Те депутатские группы и те Советы, которые по инерции ставят экономическую политику во главу угла, ошибаются. Ещё раз напомню, мы с вами приняли определение: Совет — это государственно-политический орган, руководящий жизнедеятельностью района. Так вот, социальная политика должна определять, какие экономические отношения на территории окажутся целесообразными, эффективными и уместными, и не наоборот. Мы же сейчас чаще видим свою задачу в немедленной реализации каких-то экономических интересов, а потом они вроде бы должны хорошо влиять на решение социальных программ. Я убежден, что реальная перспектива, по крайней мере у нас, совершенно обратная, и связана она с тем, что у нас нет другого пути в стране в целом, кроме как в принципе отделять государство от экономики, если говорить очень резко. И путь один: нормальная цивилизованная система хозяйствования, которая реализуется в многообразии форм собственности и тем самым в разнообразных формах хозяйствования. Что сегодня здесь зависит от Советов? Прежде всего — юридическое обеспечение и правовая защита формирующихся новых экономических отношений на территории.
У нас уже есть законы о собственности, об аренде, о землепользовании. На мой взгляд, именно Советы сегодня должны способствовать тому, чтобы эти законы стали инструментами практического действия. В отдельности взятый коллектив не умеет сегодня пользоваться ими юридически точно. К примеру, две недели я занимаюсь забастовочной ситуацией и вижу, какая это мука. Причём это должны были делать Советы, а не отдельные депутаты, отдельные активисты, в том числе из юридической сферы.
Ну и, наконец, самое трудное, но самое важное в определении депутатской деятельности. Так в чём же всё-таки воплощается наша продукция? Что производит Советская власть? Что производят Советы? Вот здесь было бы интересно сделать паузу и попросить вас как-то об этом высказаться в том представлении, которое у нас сейчас есть. Но я форсирую диалог и утверждаю следующее: депутаты и Советы производят юридические и правовые нормы и ничего более. И если кому-то режет слух, когда утверждается назначение Советов прежде всего как законодателей, я ничем вам помочь не могу, придётся адаптировать слуховой аппарат, придётся менять своё сознание, потому что это и есть та реальная продукция, которую Советы могут производить. Ничего другого они производить не могут. Просто нужна очень грамотная методологическая коррекция. Да, законы в том конституированном виде — с преамбулой, с юридической конструкцией, с прямыми и отсылочными нормами — их производит республика, их производит Союз. Областной Совет производит систему решений и постановлений, которые с правовой точки зрения являются той же самой законотворческой деятельностью, только система норм специфична. Городской Совет то же самое производит. С районными — опять говорю, что здесь есть очень серьёзная специфика, я бы её сейчас не раскрывал.
Теперь смотрите, что происходит. Если мы договариваемся о том, что предмет нашей деятельности своеобразен, средства её специфические, а результат именно этот, то задаём простой и справедливый вопрос: мы сегодня владеем этим или нет? Дай нам бог сегодня просто поставить эту задачу на экран сознания и задуматься, как ею овладеть, потому что по сути своей, конечно же, мы этим не владеем. Тогда это означает (я заканчиваю эту часть, такую экспрессивную, агитационную, и перехожу к закону), что первая задача любого Совета, а из всех встреч за последние десять дней мне наибольшее удовлетворение принесла встреча в Заречном — у меня ещё Белоярский район, и когда удаётся там работать, приходится выкладываться уже до дна. Так вот, в Заречном, встречаясь с депутатами нового Совета, мы открыли такую простую вещь, что, прежде чем бросаться на весь полигон проблем посёлка, новому депутатскому корпусу нужно попробовать увидеть средства своей деятельности, то есть увидеть своё правовое назначение. И только тогда, подчиняя все мысли тому, что только этим средством депутатский корпус и владеет, уже кидаться на всю бездну проблем, с которыми будет иметь дело район.
Обобщая всё, я могу сказать так… но это будет немножко, извините, профессионально кретинистско-философски, но ничего другого не могу сделать.
Конечная продукция любого Совета — это формирование нормальной и здоровой системы власти на территории. И в этом отношении я бы выдвинул три принципа, которыми надо руководствоваться, чтобы хорошо ориентироваться на новую концепцию Советов. Первый принцип, а всё, что я говорил, он полностью включает, — это чётко осознать разделение законодательной и исполнительной власти в режиме работы Совета и исполкома. Разделение властей не выходка болтунов-политологов, а потребность, причём потребность — вопиющая, жизненная. Если кому-то это ещё не понятно, значит он будет вредить.
Второй принцип — это потребность в профессиональной депутатской деятельности. Мне кажется, я тоже не имею права здесь останавливаться — дефицит времени серьёзный, но несколько штрихов можно сделать. Понимаете, этот пафос — созидать с мандатом в руке — он наталкивается сегодня на то, что мы имеем массу желаний и намерений и плохо понимаем, как реально это сделать. И выход здесь один. Я думаю, что мы сдадим с вами полномочия через пять лет, сами организовав такую предвыборную кампанию. И нас не упрекнёт новая демократическая волна, что вот эти Советы, став профессионалами, хотят свою власть повторить — нет. Мы её сами должны будем организовать прежде всего по принципу огромной потребности в профессиональных депутатах. А практически это может быть реализовано в разных формах. Одна из них — право по Закону «О статусе народных депутатов в СССР» освобождать их от основной работы для выполнения депутатских обязанностей. Слава богу, что сроки там не указаны, и делать это можно решением сессии Совета. Сейчас просто надо определиться по депутатскому корпусу, кто на ближайшие пять лет видит депутатство в виде приложения — воскресного и субботнего — к своей основной работе, а кто его видит как предназначение. Это надо сделать «без дураков», и это самоопределение в дальнейшем реализовать. Я бы считал, что на первые месяцы формирования любого Совета большинство депутатов, которые к этому изъявили добровольное желание, должны быть освобождены. И погрузиться они обязаны прежде всего в освоение того очень тонкого инструмента, о котором я говорил. Здесь можно придумать разные формы, можно по-разному это дело финансировать (сейчас к закону подберёмся, и я покажу, как это делается). Я думаю, что на ближайшие пять лет это будет какое-то явочное сочетание тех, кто пойдёт в депутатство как в профессию и предназначение, и тех, кто останется на голосующую среду, гордясь тем, что имеет большой жизненный опыт, что он вообще читает по вечерам газетки и может очень точно разобраться, какое постановление уместно.
И третий принцип. Речь идет о принципиально новой социальной и правовой роли избирателей в деятельности Советов нового типа. Избиратель сегодня… (на реплику) нет, логика другая. Советы нового типа не состоятся, если останется старый избиратель. Что это означает? Вот мучается наш комитет с Законом «Об отзыве народного депутата СССР». Плох он или хорош, идеология здесь такова, что, выбрав нас, избиратели должны иметь правовой инструмент контролировать нашу деятельность, в том числе вплоть до отзыва. И наш долг, долг Совета, постоянно напоминать избирателям об этой возможности. Подчеркиваю, тем самым речь идет не о формировании предвзятого пристрастно-детективного отношения избирателей к депутату, а наоборот — избиратели становятся ответственными за работу Совета и его депутатов. И для этого должны быть созданы определённые условия, чтобы избиратели имели возможность в любое время граждански оценить и пересмотреть депутатский корпус как неубедительный.
И далее. Когда мы говорим, что первая задача — политическое согласование интересов, то ведь мы это не сможем сделать, если у нас не будет ежедневного механизма выявления этих интересов. Вот мы и замкнули начало концепции с её финалом. Оказывается, связь депутатского корпуса Совета с избирателями — это прежде всего постоянное исследование системы интересов населения территории. Оно может проводиться через информирование о работе Совета, через подключение к выработке тех решений, которые у нас на повестке дня, через массовые референдумы, опросы и прочее, прочее, прочее. То есть это вещи элементарные, но не разовая гласность о нашей деятельности, а стабильная, систематическая и, я бы сказал, воспитывающая гласность. Тут можно было бы много сейчас разворачивать, но давайте перейдём к закону.
Если мы признаём, что всё-таки главное назначение Советов сегодня — это прежде всего правовая деятельность, правовое обеспечение системы власти и управления на территории, то первое нам с вами испытание: закон есть, я могу доложить вам, что абсолютное большинство его норм и статей вводится со дня опубликования. Я сегодня звонил в комитет, есть надежда, что его опубликуют чуть ли не завтра или на следующей неделе. Это означает, что мы уже вправе строить свою советскую работу, базируясь именно на этом юридическом документе. Пунктом третьим постановления, сопровождающего закон, мы отменяем все существующие правовые акты, ещё вчера идеологически, декларативно регулировавшие работу Советов. Всё отменяется, потому что с теми документами ничего нельзя сделать. Они не работают. Я имею в виду законы о краевом, областном Советах, указы о городском, районном Совете. А дальше мы оказываемся с вами в ловушке: есть примерное положение РСФСР о формировании президиумов Советов, и есть вновь принятый закон. Я могу достаточно категорично утверждать, что то положение надо положить куда-нибудь подальше, а работу начинать строить по серьёзному вообще вот с этого документа.
И сразу — если закончить — чего нам от него ждать? Две базовых статьи, касающиеся финансов, формирования местных бюджетов, финансовая основа, статьи 16 и 17 закона вступают в действие с 1 января 1991 года, и с этим ничего уже не поделаешь, это неизбежная вещь, хотя всё остальное, связанное с небюджетными и другими накоплениями, уже становится нашим инструментом, и манёвров очень много.
Теперь пойдём внутрь закона. Чтобы хорошо пользоваться законом, приходится разбираться в том, какова логика юридического организма закона. По крайней мере, в нашем законе нужно иметь в виду следующее. Мы очень долго себя успокаивали, считая, что раз это Закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства», то тем самым он аттестуется как закон непрямого действия. Чтобы вступить в юридическое регулирование наших отношений, он потребует законов республик, и они более точно, так сказать, адресно всё это выстроят. Утешали себя, гипнотизировали себя этим, а сегодня вывод такой: закон получился настолько, на мой взгляд, содержательный и конкретный, что не дай бог тут республикам наломать чего-то нового. В большинстве своих статей он носит характер прямого действия и уже буквально сегодня реализуем. Вместе с тем его первая часть касается основных принципов политической организации системы местного самоуправления и местного хозяйства, вторая часть определяет экономическую основу местного самоуправления, третья — финансовую основу, а четвертая — обязательный в любой правовой конструкции раздел о гарантии местных Советов.
Теперь я выделю четыре момента, которые важно, на мой взгляд, для себя отметить, чтобы потом уже разбираться внутри по статьям.
Первый момент. В законе юридически формулируется следующая стратегия, связанная, я думаю, с новой концепцией государственности в нашей стране. Я здесь не рассказываю, как он делался, это можно будет потом в мемуарах написать, сейчас важно, что с ним делать, с этим законом. Речь идёт о том, что этим законом мы переворачиваем пирамиду власти в стране, подтверждая в качестве базовых юридических норм самостоятельность и независимость местных Советов, в том числе и от Советов вышестоящего уровня. Вообще-то, это ловушка, потому что сидит, например, депутат горсовета, полгода бился за мандат, неделю доказывал, что его взгляды прогрессивны, а теперь оказывается, что поле его деятельности усечено, оказывается, что он должен выяснять отношения с тем правом, которое этот закон даёт районному Совету, и найти в себе мужество не подменять этот районный Совет, а наоборот — вырастить его как независимый, самостоятельный и полноценный орган. То же самое мы, областники. Оказывается, мы не микроцентр и микродиктатура, а всё наоборот — мы сегодня тот король Лир, который состоится только в том случае, если разделит поле деятельности, раздаст средства и сможет сформировать и воспитать такие городские и районные Советы, которые сами смогут оказаться реальной властью.
Второй момент. «А при чём здесь самоуправление? — спросите вы. — Вы пока говорите всё о Советах». Правильный вопрос. Закон юридически защищает негосударственные органы управления и самоуправления. И конструкция здесь проста. Систему местного самоуправления образуют Советы как органы государственной власти и весь комплекс, входящий в неё, но не имеющий особого юридического статуса. Это не органы государственной власти, но уже сегодня нашим законом защищённые и получающие целый ряд полномочий. Это комитеты общественно-территориального самоуправления по месту жительства, это поселковые, групповые и все другие объединения граждан, это, наконец, такие формы демократии, как референдумы, сходы, сборы и так далее. Если вчера мы всё это делали, не понимая, насколько по закону, то сегодня это ложится полностью в возможность развиваться — и хорошо. Более того, определённой заслугой закона является то, что он предоставляет Советам право делегировать ряд своих полномочий органам самоуправления на территории, наделяя их правами юридического лица и передавая им часть финансов и материальной базы. Всё то, что вчера вызывало массу всяких трудностей по защите, скажем, движения «Комсомольский-2», известная всему городу история по Ленинскому району с бригадой Юрия Лебедева, сегодня становится юридически, если угодно, защищённым делом, только дай нам бог помочь ему состояться.
Третий момент. Я не буду всё пересказывать, а только покажу вещи, принципиальнейшие для меня и, наверное, для всех нас, формирующих новый Совет. Мы заложили такую норму, вообще-то для здравого смысла совершенно очевидную, о том, что Советы впредь самостоятельно определяют свою структуру и штаты, самостоятельно формируют распорядительные и исполнительные органы. Но даже ещё большая кульминация — я хочу, чтобы здесь мы все задумались. Она звучит так: те распорядительные органы, которые сформированы Советами, подотчетны только Советам. «Что, — скажите вы, — за приобретение?». Я отвечу, что это — мощное приобретение. И дай нам бог его вообще реализовать в перспективе как точно юридически обеспеченное. Ведь почему не было Советской власти? Да потому, что власть была совминовская. Если кто-то из присутствующих хоть немного соприкасался с работой исполкома, он прекрасно знает, что для любого исполкома главным была или директива вышестоящего исполкома, или какая-нибудь совминовская инструкция, или нормативный акт. Реальная власть была у Совета министров, она распространялась вплоть до поселкового исполнительного комитета, так циркулировали его документы. Что мы с вами делаем с этой правовой нормой? Мы пытаемся эту вертикаль — жуткую ведомственную вертикаль — разрубить. Это сразу не получится, тут никакой эйфории не должно быть, но как принцип организации системы местной власти и управления это должно быть выстрадано нами и постепенно реализовано.
В этой связи нас упрекали, причём разного рода деятели, не только совминовские: «Вы что творите, ребята? Кроме того хаоса, который уже есть, вы этим законом провоцируете ещё более безумный хаос. Вы не новый тип государства строите, этими нормами вы сегодня закладываете разгосударствление в виде непредсказуемой анархии». На этот счёт я бы хотел сделать некоторые разъяснения, чтобы сложилось правильное представление о сути дела. Децентрализация — да, действительно налицо. Но ведь вся концепция формировалась так, чтобы властно, юридически, экономически обеспечить прежде всего местные Советы. А это не орган государственной власти! То есть точнее говорить не о разгосударствлении, а о децентрализации системы государственной власти, что полностью переворачивает всю пирамиду. Будущее наше именно такое, что мы в Советах определяем свои полномочия и делегируем вышестоящим, вплоть до республиканских и союзных, то, что мы на своём уровне не можем обеспечить, но без чего не можем полнокровно существовать и развиваться. Но это, конечно, политическая мечта, потому что, когда вдруг внедряется президентство, сразу и сверху без делегирования республик, то это существенно противоречит нашей с вами концепции. И надо ещё понять, как грозит развитие президентской системы управления той перспективе, которую мы здесь закладываем…
Могу признаться, что у нас в Комитете есть очень серьёзные намерения добиться того, чтобы перестроить его программу, в том числе и название, сегодня он называется Комитет по работе Советов народных депутатов, развитию управления и самоуправления. Но ведь уже есть президентство, и чего они там на президентском совете навыдумывают по отношению к системе местной власти и самоуправления, пока неизвестно, поэтому мы должны пойти на опережение. И мы настаиваем, чтобы наш комитет занимался вопросами государственного строительства и народовластия. То есть Советы сегодня не скоординированы с президентской структурой, а государственное строительство — это все существующие сейчас формы с требованием правового согласования их работы.
Чем грозит нам президентство? Скорее всего, ничем особенным, просто, думаю, дело будет обстоять таким образом, что в ближайшее время начнут издаваться президентские указы. А нам, местным Советам и исполкомам, придётся (и это, возможно, будет хорошо) этими указами президентскими руководствоваться как микро-законами. Возникнет ли какое-то параллельное русло власти в виде губернатора, наместника какого-то? Думаю, нет. Но когда кто-то председателя местного Совета аттестует президентом, то это не корректно и юридически недопустимо, потому что, несмотря на казуистический закон о президентстве, этот пост в основе своей должен сегодня укрепить исполнительную власть по существу. А все полномочия, которые касаются его влияния на парламент, у него заключаются только в том, что он имеет право «вето» на выходящие из парламента законы.
Вот по этой части — по части первичной постановки Советов, базируясь на законе, есть вопросы? Есть ли желание что-то прокомментировать? Или я выложусь, а потом уже все остальное? Я боюсь злоупотребить вашими делами, поскольку я вообще потерял режим времени, и 9 часов утра или вечера — мне давно уже всё равно. (Реплика из зала). Ну, это плохо, потому что я надеялся, что у вас есть текст. Я ведь передавал, можно было размножить.
В чём радикальная новизна закона с точки зрения самого главного — финансово-экономической власти Советов? Во-первых, закон закрепляет такую структуру, как коммунальная собственность и местное хозяйство. Речь идёт о том, что одной из первостепеннейших программ Советов любого уровня должна стать программа формирования и развития коммунальной собственности и системы местного хозяйства. В законе очень много точных инструментов, которые позволяют эту экономическую базу местной власти развивать. Какие здесь пути?
Первый путь — это хорошая грамотная экспертиза-инвентаризация хозяйственной системы района, города с задачей иметь свои хорошо продуманные предложения по передаче ряда объектов в коммунальную собственность из общесоюзной и республиканской. Здесь нужно иметь в виду, что Совмин имеет поручение к 1 июля вести эту работу сверху вниз и определить те предприятия, которые могут быть переданы местной власти. Но мне кажется, что если всё будет опять происходить сверху вниз, это будет неправильно. Нужно обеспечить встречную какую-то работу, имея в виду следующее. Если кто-то видел репортаж, то там Михаил Иванович Бочаров «выстрелил» со всем своим эмоциональным неповторимым обликом по той части нашего закона, где утверждалась норма, что местные Советы имеют право на льготные, предпочтительные отношения с теми предприятиями, которые входят в систему местного хозяйства по отводу земель, материально-техническому обеспечению, по финансовой поддержке. Бочаров, будучи сегодня активистом рыночной экономики, взревел и сказал: «Но это же диктатура Советов вместо того, чтобы способствовать равным экономическим правам!» Я думаю, что он в этом отношении не прав. Речь идёт о том, что у нас такая запущенная и по инфраструктуре, и по содержанию система хозяйствования, что Советы будут ещё долгое время, я бы так сказал, заинтересовывать и должны иметь систему стимулов, чтобы это дело развивать. Думаю, что у Свердловска здесь есть колоссальный резерв, и можно уже сейчас составлять этот хозяйственно-экономический паспорт города с тем, чтобы защищать наши претензии на те или иные предприятия и учреждения, которые необходимо включить в коммунальную собственность и отобрать их у республики безвозмездно или за какой-то перспективный расчет.
Второй момент самый кульминационный. Речь идёт о том, как ограничить эйфорию, которая называется «Вся власть Советам!», а то, что эта эйфория недопустима, мы уже давно осознали. Так вот, мы вводим очень жёсткую норму о том, что взаимоотношения Советов с предприятиями, действующими на их территории, возможны только на основе договоров и налоговой политики. Все, кто пережил определённый режим депутатства, знают, что это такое. Во-первых, надо побольше депутатов — хозяйственных руководителей, потому что они приносят с мандатом свою казну, свои ресурсы, своё доброе благодействие. Сейчас это никому не в радость — ни Совету, ни коллективу. Грамотные договорные отношения, где интересы той и другой сторон согласованы с развитием в перспективе каким-то стимулирующим образом. Кроме того, хорошая налоговая политика. По-моему, эта норма перспективная, хотя и трудная по реализации. В частности, мы уже неоднократно обсуждали с депутатами, что при своеобразии сегодняшней экономики, при особой культуре большинства хозяйственных руководителей они вполне могут проигнорировать эту возможность. Я думаю, что выход здесь есть, он заключается в том, что эти договорные отношения нужно строить не с ведомствами, не с хозяйственными руководителями, учитывая, где разрыв происходит. Надо работать с тружениками, заинтересованными в каком-то немедленном материальном приобретении в результате той или иной активности предприятия, и жителями посёлка, которые, оказавшись с большим кошельком денег, идут в исполком и требуют огурцов посвежее и мануфактуры. Только так! Тогда трудовые коллективы будут формировать эти договорные отношения из двух ценностей: ваш материальный, экономический интерес и наш социальный территориальный интерес как по номенклатуре заказов, так и по предпочтению.
Наконец, кульминация закона — шестнадцатая и семнадцатая статьи: финансы и бюджет местных Советов. Вообще немногие из нас знают, что область на хозрасчёте, и это означает, что целый ряд льготных норм, в том числе и по формированию областного бюджета, у нас уже есть. Просто никто не знает, в чём это выражается, как это потом перераспределяется и в чью пользу.
Так вот что в данном случае революционной, хотя это слово затаскано до предела, является статья 16: «Местные Советы самостоятельно разрабатывают, утверждают и исполняют бюджеты соответствующих территорий в интересах населения. Вмешательство вышестоящих органов в процесс разработки, утверждения и исполнения местных бюджетов не допускается». Вы скажете: «Нашёл, чем обрадовать. Главное — был бы бюджет, а защитить сумеем». Нет. Эта норма воспринимается как-то практически равнодушно, но она очень мощная. Всё это изложено в концепции, о которой я говорил, но будьте внимательны. Содержание статьи 16 означает, что, строя экономическую политику, Совет обречён стать в этом деле профессиональным. Не исполком, не его отделы — они будут наш бюджет внедрять в жизнь, будут его реализовывать. А сформировать, накопить и очень грамотно использовать все заложенные в законе нормы, чтобы его обогащать, — это дело депутатов.
В чём сила американского конгресса, кроме других исторических демократических традиций? Они — держатели бюджета. Самая ничтожная статья по расходам десятки раз обсуждается и утверждается именно депутатами. В чём слабость нашей депутатской работы в Верховном Совете? В том, что мы не имеем финансовой силы как законодатели. Мы работаем с бюджетом, как кролики в цирковом загоне, и никакие Геннадии Иннокентьевичи Фильшины тут пока ничем помочь не могут.
Принципиальная статья 17 — доходы местных бюджетов. И тут всё пошло по нарастающей, и дай нам бог собрать этот урожай. Я говорю об этом не случайно, я думаю: чтобы это состоялось с 1991 года, мы должны уже сегодня готовить себя к возможности использовать этот инструмент. В бюджет первичного уровня местного самоуправления полностью зачисляются следующие доходы: подоходный налог с граждан, проживающих на территории местного Совета. Мы так долго бились за эту норму, а сейчас вдруг выясняется, что это ни ахти какое приобретение для Советов, хотя в целом по стране — удвоение местного бюджета. Вы же понимаете, что этот налог нестабильный: ведь он зависит от уровня зарплаты, а зарплата зависит от показателей. Более того, реализовать его будет не так просто. Поэтому городу сегодня надо будет серьёзно думать, как этой нормой распорядиться в масштабах города. Согласитесь, жители Орджоникидзевского района с этой системой расположения промышленных предприятий в городе и жители Ленинского района. Норма одна, налог подоходный идёт сюда, а результат совершенно противоположный. Думаю, что по этой норме строить отношения «город — район» очень затруднительно, и мы здесь вправе, может быть, делегировать эту копилку городу. Далее налог за фонд оплаты труда колхозникам. Это специфическая норма, она нам пока не грозит. Налог с производственных кооперативов, арендная плата за землю, земельный налог, местные налоги и сборы.
Что здесь для меня важно? Важно следующее. Я думаю больше про городской масштаб Совета. Видите ли, когда я говорил о государственной политике Советов, то для большинства регионов она сейчас заключается ещё в такой специфической задаче, как анализ сложившейся структуры административно-территориального деления с задачей уточнить, насколько она способствует решению проблем территорий. Грубо говоря, нужно ли городу 7 существующих районов, или мы сможем, хорошо всё изучив, согласовывая интересы жителей и трудовых коллективов, предложить программу совершенно нового деления, где будет снята масса проблем по бесконечному делению дешёвого рваного рубля, кранов и так далее.
Есть ещё один важный сюжет экономического плана, который я хотел подчеркнуть. В местные бюджеты производятся отчисления по стабильным на пятилетний период нормативам: плата за природные ресурсы, налог с оборота, более стабильный источник дохода, и уметь с ним работать — это одна из профессиональных задач Совета и депутатов.
Отмечу ещё одну серьёзную новизну. Мы впервые в истории страны вводим так называемый территориальный налог. Смысл его прост: предприятия платят этот налог в государственный бюджет двух уровней — союзный и республиканский. В какой форме это потом возвращается на территорию — вопрос сложный и лукавый. Вводя территориальный налог, мы имели в виду не дополнительную для предприятий нагрузку налогообложения, а извлечение той доли из государственных союзного и республиканского бюджета, которая стабильно должна оставаться на территории. Звучит это так: территориальный налог, взимаемый с прибыли союзных, республиканских и других предприятий и объединений, не входящих в систему соответствующего местного хозяйства, по ставкам, определяемым законами союзных и автономных республик, в пределах установленной части налога с прибыли зачисляется полностью в местные бюджеты. Считаю, что это тоже определённая перспектива, хотя не буду лукавить… Понимаете, почему всё это нас вдохновляет? Да потому, что пока нет никакой надежды на нормальную стимулирующую налоговую систему. В большей мере это всё не понадобилось бы, если бы впереди была здоровая экономическая перспектива, которая строилась бы по законам цивилизованной экономики, где не надо было бы изощряться, а имелась бы стабильная налоговая политика, стимулирующая и предприятия, и территории, между которыми хорошо идёт государственное согласование.
Если говорить о самом сильном впечатлении от нашей поездки в Швецию — депутатской группы от трёх комитетов Верховного Совета, то, пожалуй, это три вывода. Первый — масса управленческих проблем снята именно потому, что существует стабильная стимулирующая налоговая система. Второй — масса властных проблем снята именно потому, что депутатская работа на всех уровнях реализуется в условиях стабильной многопартийности. Я видел, как они друг друга ежедневно держат в напряжении — от Риксдага, парламента страны, до коммуны, где те же партии, с теми же программами. Если одним захотелось вдруг продать землю одной фирме, а другие говорят, что нет, эта земля должна остаться для местного благоустройства, насколько это непросто решается, хотя все достаточно корректны. И, наконец, третий вывод из шведской практики — привлечь население к реальному самоуправлению можно только тогда, когда у него появляется уверенность, что эта власть его защищает.
Когда под этим углом я думаю о городе, у меня создаётся впечатление, что сегодня одна из серьёзных аналитических задач — найти такие болевые точки, где могли бы совпасть интересы трудовых коллективов, гражданских объединений и жителей, никогда никакой политикой не занимавшихся, и показать на этих точках, что Совет выступает сегодня гарантом защиты их интересов. Только исходя из этого, можно их привлекать к тому, что мы называем системой самоуправления, о которой, я думаю, сейчас мы немножко всё-таки поговорим. Благо, что здесь есть и Евгений Михайлович Королёв и вообще много тех, кто в этом отношении более компетентен, чем я. Вопросы?!
Вопрос. То, что подоходный налог, по всей вероятности, целесообразно скапливать в городской кассе, — это понятно, но ведь и налоги от предприятий, которые предполагаются в законе, тоже целесообразно концентрировать не в районных кассах, потому что опять тоже самое соотношение — Ленинский / Орджоникидзевский — то же самое получится. То есть существует система надуманных районов, которые неравнозначны по промышленному потенциалу. С ней ведь очень серьёзно нужно разбираться.
Геннадий Бурбулис. Нет у нас другого пути — только со всем серьёзно разбираться, это я прекрасно понимаю. Я бы вообще сделал так: после того как вам удастся когда-нибудь закончить сессию, то буквально сразу, может быть, надо какие-то группы горсовета направить на подготовку и проработку районных сессий. По крайней мере, мы со штабом, в какой мере это нам позволят время и силы, будем способствовать состояться Октябрьскому и Ленинскому районам. В одном районе есть Скрипченко, в другом — Иванов; есть прекрасные депутаты — мои коллеги из областного Совета, вместе мы будем что-то делать. Городу прежде всего важно, с какой программой районные Советы начнут сейчас себя формировать, где они увидят свои приобретения, а где — потери. И вот эта перспектива — увидеть город как моноструктуру, где никто никого не объегорит, а везде будет всё-таки справедливая и развивающаяся форма управления.
Вопрос. (о законе об отзыве депутатов, плохо слышно)
Геннадий Бурбулис. Я думаю, он неуместен будет в ближайшей пятилетней перспективе, но сегодня, на мой взгляд, просто необходим. Это дополнительная мотивация «избиратель — депутат» в условиях, когда есть потребность в депутатском профессионализме, но ни способности его реализовать, ни соответствующих правовых инструментов у нашей депутации никогда не было. Я убежден, что в нормальной демократической правовой структуре власти эта норма не нужна, и в этом вы правы. Но и сегодня у нас её нет. Эту норму мы только формируем, и права гражданского общества ею тоже должны быть заложены. Но сегодня хорошая пристрастная возможность избирателей контролировать нас как депутатов через отзыв является, по-моему, уместной нормой.
